Darowska o BSP: Wiele wyzwań, coraz mniej czasu

Łukasz Malinowski, Rynek Lotniczy: Jak obecnie wygląda stan uregulowania wykorzystywania bezzałogowych statków powietrznych (BSP, dronów) w Unii Europejskiej?

Małgorzata Darowska: Komisja Europejska nadała rozwojowi obszaru dronowego bardzo wysoki priorytet. Uznaje drony za technologię, która będzie wspierała osiąganie celów klimatycznych oraz nową specjalizację przemysłową Unii. Stąd tempo prac legislacyjnych jest bardzo duże.

Na przestrzeni ostatnich lat Komisja Europejska ogłosiła dwa pakiety regulacji. Pierwszy (Rozporządzenia 2019/947 i 2019/945) dotyczy zasad wykonywania operacji lotniczych i dopuszczania bezzałogowych statków powietrznych oraz podstawowych kompetencji instytucji lotniczych w tym zakresie i obowiązków operatorów. Wyszczególnił trzy kategorie operacji lotniczych: otwartą, szczególną i certyfikowaną, skorelowanych z analizą ryzyka poszczególnych lotów. Został ogłoszony w roku 2019, a zaczął być stosowany z początkiem 2021 roku.

Drugi to tzw. pakiet U-Space (Rozporządzenie 2021/664). Dotyczy on usług cyfrowych dla bezzałogowych statków powietrznych. Chodzi o wdrożenie koncepcji U-space, czyli usług cyfrowych wspierających loty dronów, która wiąże się ze znanym systemem UTM. KE ogłosiła ten pakiet w kwietniu 2021 roku, stosowanie rozpocznie się z początkiem 2023 r. Państwa członkowskie będą od tego czasu zobowiązane m.in. do wyznaczania tzw. stref geograficznych U-Space, w których usługi U-Space będą musiały być wykorzystywane.

Na wypracowanie czekają jeszcze regulacje dotyczące dronów w miastach – to koncepcja Urban Air Mobility. Miasta domagają się współudziału w decydowaniu o ruchu dronów. Prace zostały zainicjowane. Można powiedzieć, że z perspektywy przepisów lotniczych KE zrealizowała bardzo dużą część założeń – powstał klarowny pakiet regulacyjny dla rynku dronowego. UE jest światowym liderem, jeśli chodzi o zaawansowanie prac regulacyjnych. Nie można wykluczać, że regulacje dotyczące U-space będą miały podobny wpływ na regulacje i standardy światowe jak RODO. 

Czy to samo da się powiedzieć o poziomie krajowym?

Zajmowaliśmy jako kraj lepszą pozycję, kiedy w 2019 roku wprowadzano pierwsze przepisy ułatwiające operacje poza zasięgiem wzroku operatora (BVLOS). Po roku przepisy unijne podważyły jednak wartość tych regulacji. Polska jest pod względem ich wdrażania opóźniona. Regulacje dotyczące pierwszego pakietu unijnego wciąż są procedowane. Do tego projektu włączono już – choć dosyć pobieżnie – elementy pakietu U-Space. Prace nad wdrożeniem rozporządzenia U-Space według mojej wiedzy nie jeszcze zostały rozpoczęte.

Co prawda rozporządzenia unijne stosowane są bezpośrednio, to jednak brak krajowych regulacji nadających uprawnienia i zadania organom czy określających szczegółowe procedury jest problemem dla instytucji choćby ze względu na brak finansowania zadań oraz obniża pewność prowadzenia biznesu. W sumie ogranicza rozwój rynku.

Które ministerstwa są zaangażowane w opracowywanie tych regulacji?

To Ministerstwo Infrastruktury. Wiodący jest tu Departament Lotnictwa wraz z Urzędem Lotnictwa Cywilnego, w którym powstają projekty.

A jak przedstawia się zaangażowanie PAŻP? Czy plany przekazania Agencji pod nadzór innego ministerstwa wpływają w jakiś sposób na prace?

Nie powinno mieć to wpływu na proces legislacyjnych dotyczący dronów ani rozwój rynku. Warto przy tym zauważyć, że dla nowych obszarów gospodarki, opartych o nowe technologie, takie jak właśnie drony czy transport autonomiczny – zawsze występują problemy w administracji związane z ich multidyscyplinarnością. Sposób podziału kompetencji i tryby działania resortów sprzyjają silosowości, która bardzo przeszkadza w kompleksowym zajmowaniu się nowymi zagadnieniami. Drony są wyjątkowo kompleksowym obszarem, gdzie przenikają się lotnictwo, telekomunikacja, cyberbezpieczeństwo, sztuczna inteligencja. A także rozwój przemysłu. W wiele kwestii od początku powinno być włączone Ministerstwo Cyfryzacji. Jakość legislacji i tempo prac nad nią poprawiłyby się, gdyby w pierwszej kolejności powstawały koncepcje funkcjonowania nowego obszaru i działania instytucji. Znacznie poprawiłaby się jakość wydatkowania środków publicznych. 

Oprócz przepisów potrzebne są także inwestycje. Jakie są perspektywy w tym zakresie?

Rozwój obszaru dronowego wymaga inwestycji zarówno w przemysł i rozwój zastosowań, jak i w infrastrukturę, w tym rozwój systemu UTM. Potrzebne są inwestycje prywatne i publiczne, pieniądze na B+R i wdrożenia. Inwestycje publiczne nie powinny zastępować rynku, ale powinny go stymulować. Powinny być wskazówką dla inwestorów prywatnych, na jakie technologie i firmy warto postawić. Jeśli w Polsce nie zaczną pojawiać się znaczące inwestycje prywatne, traktowałabym to jako sygnał ostrzegający o jakości regulacji lub instrumentów stymulujących rynek, w tym wydatków publicznych.

Teraz środki publiczne powinny być skierowane głównie na wdrożenie infrastruktury umożliwiającej korzystanie z przestrzeni powietrznej, bo ona stwarza warunki rozwoju nowego rynku i rozwój biznesu. Drugim obszarem inwestycji publicznych powinny być pilotaże, pozwalające standaryzować usługi oraz podnosić jakość istniejącej technologii. W pewnym zakresie i stopniowo, jak będą standaryzowane usługi, impulsem rozwojowym powinny stawać się zamówienia publiczne czy projekty PPP.

Największym wyzwaniem wydają się inwestycje w sam przemysł dronowy. Wymaga on ogromnych nakładów i wiąże się z dużymi ryzykami. W niektórych przypadkach, np. technologiach wojskowych, są one rozkładane w międzynarodowych partnerstwa przemysłowych, z perspektywą zakupu przez rządy. Jednak główną rolę powinien mieć tu kapitał prywatny. Państwo może dać jednak poważny impuls do takich inwestycji: podobnie jak to ma miejsce w innych sektorach, powinien zostać powołany specjalny fundusz, pod egidą Polskiego Funduszu Rozwoju lub Agencji Rozwoju Przemysłu, który będzie inwestował w najbardziej obiecujące spółki w tej branży. One często posiadają technologie, które były tworzone dzięki grantom publicznym, np. NCBiR i są unikalne. Jednak bez dostępu do znaczącego kapitału inwestycyjnego nie mają szansy na rozwój i sprzedaż. Dlatego będą upadać lub znajdą kapitał za granicą. A za kilka lat będziemy kupować takie właśnie produkty, ale od producentów zagranicznych.

Na tym etapie można już dość precyzyjnie określać, który segment potrzebuje środków publicznych na wydatki inwestycyjne, gdzie potrzebne są granty na pilotaże, a gdzie na B+R. Dostępna jest już wystarczająca ilość danych, które pozwalają zacząć iteracyjnie planowanie rozwoju obszaru BSP w strategiach czy programach rozwoju. Zarys unijnej strategii dla dronów powstał w 2015 r. Był on jednak bardzo ogólny, ponieważ technologie były jeszcze na wczesnym etapie rozwoju. Rok temu w unijnej Strategii Transportowej (Strategia na rzecz zrównoważonej i inteligentnej mobilności – europejski transport na drodze ku przyszłości) zapowiedziano, że strategia „Drony 2.0” powstanie do roku 2022. Trwają prace nad nią. Określi priorytety unijne, także w zakresie przemysłu i infrastruktury oraz będzie podstawą do uruchamiania flagowych inicjatyw i programowania inwestycji. W pracach interdyscyplinarnej grupy ekspertów udział biorą także polscy specjaliści.

Jak przygotowana jest Polska? Czy planowane są inwestycje?

Polska przez ostatnie lata wyróżniała się w Unii Europejskiej holistycznym podejściem do rozwoju obszaru dronowego. W 2019 roku powstała Biała Księga, którą miałam okazję inicjować i współtworzyć. Została w niej skonsolidowana rozproszona wiedza na temat obszaru dronowego i zarysowane wstępne kierunki rozwoju. Uruchomiono także flagowe działania w Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii oraz w Porcie Gdynia, obejmujące pilotaże kilku pierwszych usług.

Szczególne osiągnięcia odnotowaliśmy w zakresie infrastruktury i usług cyfrowych: wdrożono też PANSA UTM. PAŻP pozyskała też środki na rozwój zaawansowanych usług cyfrowe dla bezzałogowych statków powietrznych. Na podstawie tych doświadczeń w Krajowym Planie Odbudowy zaprojektowano inwestycje w obszar bezzałogowych statków powietrznych, w tym głównie w infrastrukturę. Będą one umocowane w programie rozwoju, który dopiero ma powstać, i opierają się na wnioskach z dotychczasowych projektów. Warunkiem realizacji tych inwestycji jest – zgodnie z zasadami KPO – przeprowadzenie reformy, która ma obejmować program rozwoju bezzałogowych statków powietrznych w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ma też zostać wprowadzona zmiana ustawy o PAŻP, która umożliwi zorganizowanie nowego systemu kompetencji w tym obszarze i dostarczanie publicznych i prywatnych usług cyfrowych dla dronów. Jeszcze jednym warunkiem inwestycji jest tzw. ustawa prorozwojowa, obejmująca kwestie wsparcia rozwoju sektora. Można znaleźć analogię do ustawy o elektromobilności.

Pod koniec roku powinien powstać program rozwoju. Jak dotąd, niestety, projekt nie został jeszcze ujawniony – a jeśli ma on zostać w tym roku przyjęty, już powinny rozpoczynać się jego konsultacje. Inwestycje uzgodnione z Komisją Europejską – która bardzo hojnie potraktowała drony – mogą stanąć więc pod znakiem zapytania.

O jakiej infrastrukturze dokładnie mowa?

To wspomniana wcześniej infrastruktura wspierająca wykonywanie masowych lotów dronami wraz z usługami cyfrowymi umożliwiającymi korzystanie z przestrzeni powietrznej przez drony można porównać do infrastruktury telekomunikacyjnej. Sercem całej infrastruktury powinien być system UTM. Potrzebujemy też infrastruktury naziemnej, który będzie umożliwiał zbieranie informacji o dronach i identyfikowanie ich w przestrzeni powietrznej. Choćby po to, by można było również wdrażać systemy zabezpieczeń antydronowych. Usługi cyfrowe wypracowywane właśnie przez PAŻP powinny być również dostępne w całej Polsce. Koncepcja wdrożenia i organizacji takiej infrastruktury oraz plan inwestycyjny instytucji publicznych powinny być udostępnione, tak by rynek mógł odpowiednio zareagować i planować swoje inwestycje

Jak ma się to do doświadczeń innych państw europejskich?

Zgodnie z regulacjami unijnymi musi istnieć wspólne źródło danych o ruchu bezzałogowym. Będą one udostępniane przez certyfikowane, wyznaczone przez kraje członkowskie podmioty. Przepisy wymagają wyznaczenia jednego certyfikowanego podmiotu – PAŻP jest tu naturalnym kandydatem, chyba że wszystkie lub niektóre funkcje dotyczące dronów zostaną wydzielone do odrębnego podmiotu. I tak powinno się stać. Część zadań powinna zostać przeniesiona do wydzielonego podmiotu – operatora usług publicznych. Pewne różnice będą dotyczyć operacji w strefach lotnisk kontrolowanych. Na razie zadania związane z usługami dla bezzałogowych statków powietrznych są na początkowym etapie. Pytanie, czy stać nas na eksperymenty z podmiotem innym, niż PAŻP lub podmiot wydzielony z PAŻP? Warto trzymać się obecnych, solidnych podstaw, ale potrzebna jest jasna rządowa koncepcja, jaką rolę w rynku usług wspierających operacje dronowe pełnić będą instytucje państwowe i jakie będą reguły współpracy z sektorem prywatnym.
Większość usług cyfrowych wspierających operacje dronów cywilnych, tzw. usług U-space, będzie świadczonych w przyszłości przez podmioty komercyjne. PAŻP lub operator będzie dostarczać im tylko podstawowych usług.

Jak ocenia Pani obecną sytuację z punktu widzenia przedsiębiorców z branży dronowej?

Wyzwaniem dla przedsiębiorstw jest obecnie standaryzacja i możliwości skalowania rozwiązań. Ogromnym wyzwaniem i potencjalną barierą rozwoju branży jest przygotowanie miast do stwarzania warunków dla lotów komercyjnych. Od 2018 roku w prace nad jej usuwaniem angażuje się Górnośląsko-Zagłębiowska Metropolia. Uruchomiono program „Drony nad Metropolią”. Pracownicy GZM współdziałają z należącymi do niej miastami, koordynując przepływ wiedzy do i z Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz PAŻP oraz przekładanie jej na potrzeby miast. Działa też grupa koordynatorów tematyki dronowej w poszczególnych miastach. Efektem ich pracy są powstałe w ubiegłym roku wytyczne w sprawie monitorowania smogu. Samorządy bardzo chętnie korzystają z tego narzędzia, choć w swoim czasie budziło ono kontrowersje. Poza GZM sięgnęły po nie również władze Poznania i Krakowa.

Czy doczekaliśmy się liczących się polskich podmiotów w branży?

To trudne pytanie. Na pewno są wśród nich perełki technologiczne. Nie zawsze przekłada się to na inwestycje. Na świecie obserwujemy bardzo dojrzałe firmy dronowe o bardzo wysokiej kapitalizacji, działające globalnie. Polski rynek dronowy bazuje głównie na chińskich rozwiązaniach – firmy dostarczają usługi, takie jak choćby wykrywanie smogu. Firmy produkujące drony lub komponenty mają potencjał, ale nie widać na razie takiej, która mogłaby pochwalić się znaczącym inwestorem. Brak kapitału to istotna barierą w ich rozwoju, bez niego nie będą miały szans na rynku. na Inwestycje rzędu 5-10 mln zł są dalece niewystarczające.

Dostęp do rynku został bardzo szeroko otwarty. W ciągu 2-4 lat – według mnie – będzie on praktycznie zagospodarowany. Czy polskie firmy wykorzystają tę szansę? Jeśli administracja nie podejmie dalszych odważnych działań prorozwojowych, wydaje się, że najlepsze miejsca zajmą jednak podmioty zagraniczne.

Czy w imię bezpieczeństwa należałoby prowadzić działania zniechęcające do wykorzystywania produktów chińskich?

Kwestie bezpieczeństwa są kluczowe. Rozwój rynku jest nieunikniony – dronów będzie coraz więcej. USA wykluczyły zastosowanie rozwiązań chińskich do monitorowania infrastruktury krytycznej. W Polsce takiej decyzji nie podjęto, co jest moim zdaniem niepokojące. Która instytucja ma jednak takie kompetencje? Podejmując taką decyzję należałoby jednak zadać pytanie: w jaki sposób – przy tak intensywnym rozwoju rynku i jednoczesnej słabości finansowej i organizacyjnej polskiego sektora dronowego – zapewnić pozytywną odpowiedź rynku na te potrzeby? Być może, jeśli nie jesteśmy w stanie sami jako kraj zaspokoić swoich potrzeb, rozwiązaniem powinny być partnerstwa i sojusze przemysłowe. Polityka przemysłowa w odniesieniu do dronów powinna zostać określona jak najprędzej.