Jak lotniska radzą sobie z podatkiem od nieruchomości?

Przedmiot zwolnienia

Lotniska, a bardziej precyzyjnie – budynki, budowle i zajęte pod nie grunty na obszarze części lotniczych lotnisk użytku publicznego – są zwolnione z podatku od nieruchomości z mocy ustawy. Konkretnie na podstawie art. 7 ust. 1 pkt. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych¹. Kontrowersje i swobodne uznawania tego przepisu prowadzi ograny podatkowe do różnych interpretacji – od uznawania składanych przez zarządzających deklaracji podatkowych po badanie w postępowaniu podatkowym, w jaki sposób jest wykorzystywany dany obiekt czy budynek.

Przedmiotem postępowań było m.in. rozstrzyganie, czy zwolnieniu podlegają tylko grunty zabudowane budynkami i budowlami. Jak wiadomo, większość powierzchni lotnisk stanowią tereny niezabudowane niczym (zabezpieczenia, przestrzenie pomiędzy drogami startowymi a innymi obiektami itp.). Zdarzało się, że organy podatkowe nie uznawały terenów niezabudowanych jako uprawniających do stosowania zwolnienia. Czasem organ podatkowy bada, czy budynek podlegający zwolnieniu jest faktycznie wykorzystywany na cele lotnicze. Dotyczy to przede wszystkim terminali w zakresie, w jakim prowadzona jest na nich np. działalność handlowa. Dochodziło również do kuriozalnych moim zdaniem sytuacji, kiedy gmina uznawała, że hangar przeznaczony do obsługi technicznej samolotów nie jest przeznaczony na działalność lotniczą, po czym odmawiała zwolnienia z podatku.

Charakter zwolnienia

Przede wszystkim należy wyraźnie wskazać, że zwolnienie przewidziane art. 7 ust. 1 pkt. 3) u.p.l. jest zwolnieniem przedmiotowym, które organ podatkowy ma obowiązek zastosować. Mówiąc wprost – o ile grunt jest zajęty pod budynek albo budowlę, a jednocześnie znajduje się w części lotniczej lotniska użytku publicznego, to organ podatkowy musi przyjąć deklarację podatkową uwzględniającą zwolnienie gruntu z podatku od nieruchomości.

Pierwsza część tego przepisu (budynek, budowla i zajęty pod nie grunt) stał się prosty w interpretacji od 16 lipca 2016 roku, kiedy to zmieniona została definicja budowli w ustawie Prawo budowlane². Zgodnie z nowym brzmieniem, poprzez „budowlę, należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, […]”. Czyli sam fakt wpisania lotniska do rejestru lotnisk cywilnych upoważnia do traktowania tego obiektu jako budowli w rozumieniu powszechnie obowiązujących przepisów. Nie ma znaczenia czy grunt jest zabudowany czy nie, cała powierzchnia objęta granicą lotniska jest budowlą.

Część lotnicza lotniska publicznego

Drugim aspektem jest kwestia, czy budowla mieści się w granicy części lotniczej lotniska publicznego. Część lotnicza jest określana przez zarządzającego lotniskiem a następnie zatwierdzana przez Prezesa ULC w formie decyzji administracyjnej. Aby Prezes ULC zatwierdził przebieg granicy części lotniczej, to obiekty znajdujące się w niej muszą spełniać dwa wymogi ustawowe (art. 2 pkt. 6 Prawa lotniczego):

• Jest to obszar trwale przeznaczony do startów i lądowań statków powietrznych oraz do związanego z tym ruchu statków powietrznych, wraz z urządzeniami służącymi do obsługi tego ruchu;
• Dostęp do tego obszaru jest kontrolowany.

Decyzja Prezesa ULC jest kluczowa w całym procesie zwolnienia z podatku od nieruchomości, ponieważ od niej zależy, dla jakiej powierzchni lotniska organ będzie musiał uznać zwolnienie z podatku od nieruchomości. Oczywiście istnieją wytyczne, jak określać części lotnicze lotnisk. Są one zawarte w dokumencie „Wytyczne nr 1 Prezesa ULC z dnia 31 marca 2003 r. w sprawie ustalania i zatwierdzania granic części lotniczej lotnisk cywilnych (Dz. Urz. ULC z 2003 r., Nr 2”). Niemniej jednak, jeżeli Prezes ULC określi granicę części lotniczej szerzej niż wynika to z wytycznych (niebędących przepisem prawa powszechnie obowiązującego), to organ podatkowy i tak będzie musiał się do tej decyzji zastosować. Przykładem na takie zbyt szerokie określenie granicy części lotniczej byłoby np. uznanie, że stoiska handlowe w terminalu lotniska służą obsłudze statków powietrznych.

Kontrolowany dostęp to zapewnienie takich procedur, które w wyraźny sposób ograniczają swobodny dostęp do części lotniczej osobom postronnym. Może to być wprowadzenie stref na identyfikatory (jak w portach lotniczych) ale też np. ogrodzenie lotniska, oznakowanie tablicami zakazu wstępu czy opisanie konkretnych procedur dostępu (małe lotniska GA). Wszystko zależy od zarządzającego, który wybiera taki sposób ograniczenia ruchu na części lotniczej, żeby mieć kontrolę nad przebywającymi tam osobami. Nie musi to być ścisła kontrola połączona z przeszukiwaniem osób itp.

Dodatkowo samo lotnisko musi spełniać przesłankę użytku publicznego. Nie wdając się w szczegóły, jest to również określane przez Prezesa ULC i dostępne w rejestrze lotnisk. Do grupy lotnisk publicznych zaliczane są lotniska publiczne certyfikowane zgodnie z przepisami EASA (Rozporządzenie UE 139/2014), lotniska publiczne o ograniczonej certyfikacji jak i dość nowa kategoria lotnisk – publiczne niepodlegające certyfikacji.

Mając zatwierdzoną część lotniczą lotniska, każdy organ podatkowy musi uznać jej zwolnienie od podatku. O ile Prezes ULC zatwierdzi odrębną decyzją część lotniczą lotniska, to organ nie ma prawa prowadzić własnych interpretacji, wykładni itp. Musi taką decyzję uznać. Nie ma znaczenia nawet w jaki sposób takie lotnisko jest eksploatowane i czy rzeczywiście działa ono jako publiczne – tak np. wypowiedział się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w wyroku z dnia 4 września 2008 r.³  W tym orzeczeniu, WSA stwierdził, że po pierwsze wpis w rejestrze lotnisk ma charakter konstytutywny a nie deklaratoryjny. Oznacza to, że wpis „rodzi prawo” a nie tylko „potwierdza istnienie spełnienia określonych warunków”. Ponadto, sąd stwierdził, że „W żaden sposób nie da się wywieść z tego unormowania, że lotnisko, którego ten obszar jest częścią musi być w użytkowaniu publicznym w sensie faktycznego funkcjonowania i powszechnej dostępności, aby można było mówić o zwolnieniu od podatku od nieruchomości. Zwolnienie od podatku powinno mieć miejsce bowiem już wtedy, gdy istnieje taki przedmiot jak zdefiniowany w prawie lotniczym obszar części lotniczych lotniska użytku publicznego, niezależnie od tego czy faktycznie wykorzystywany jest on do celów, dla jakich został wyznaczony i zatwierdzony”.

Mimo upływu lat ten wyrok pozostaje aktualny, żaden sąd go nie zakwestionował. Ponadto wykładnia sądu jest najbliższa intencji ustawodawcy, który zamierzał przyznać ułatwienie lotniskom publicznym, jako spełniającym funkcje komunikacji dla ogółu społeczeństwa. Jak widać, są narzędzia, żeby bronić się przed zbyt fiskalnym podejściem organów podatowych.

¹ Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t. jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 716).
² Miało to miejsce na podstawie art. 9 pkt. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (D.z U. z 2016 r., poz. 961), który dokonał zmian w Prawie budowlanym.
³ Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 września 2008 r., I SA/Ol 163/08.

---

Mikołaj Doskocz, radca prawny, prowadzący Kancelarię Prawa Lotniczego LATAJ LEGALNIE. Prowadzi blog o prawie lotniczym www.latajlegalnie.com